反垄断法宗旨研究(6)

第二章   反垄断宗旨的研究现状

虽然反垄断法的宗旨在成文法国家的法律文本中通常简洁明了,但是它在理论研究与实践操作上却是一个众说纷纭的复杂问题,经济学界与经济法学界是“仁者见仁、智者见智”。总体来看,有关此方面的观点可以分为三大类,即一元论、多元论和终极目标论。

一、一元论

一元论认为:反垄断法的立法宗旨是单一化的,而不是一组价值的集合体。在一元论中,有两种典型的代表观点,即经济效率观与经济民主观。

(一)经济效率观

经济效率观认为:反垄断法的唯一目标是促进经济效率的提升,所有的反垄断活动都应当围绕这个目标为中心进行。美国芝加哥学派是这个观点的忠实支持者。

芝加哥学派是由芝加哥大学的Aaron director教授及其追随者于19世纪50年代早期逐步创立的,崛起于70年代中后期。该学派崇尚新古典经济学理论分析,他们坚持产业组织及其反托拉斯问题应该通过价格理论的透镜来研究。在反垄断政策上面,芝加哥学派强调:效率是反托拉斯政策唯一的目标,竞争只是实现效率最大化的手段而不是反托拉斯政策的最终目的。结构主义时代以保护“公平竞争过程”的名义保护弱小竞争者,即妨碍了企业的生产效率的实现,同时也牺牲了消费者的利益。芝加哥学派彻底抛弃了结构主义时代带有浓厚色彩的政策目标,提倡通过价格理论的透镜客观的对企业行为进行效率权衡,从而建立一条“超越政治的”连续一致且简单明确的反托拉斯政策。芝加哥学派认为,只有在经济学理性的指导下才能避免将保护竞争和保护竞争者混为一谈,才能使“反托拉斯法退出政治舞台而被纳入科学进程。”[1]芝加哥学派坚决反对为了追求某种理想的市场结构而对长期存在的大企业采取分割政策,原则上反对政府以各种形式对市场结构进行干预。他们认为,分拆大企业既不能达到保护竞争的预期效果或者即使不是毫无效果,也会因为很高的直接成本和导致不恰当的激烈而代价高昂;企业如果能够通过内部增长实现规模扩大,无非表明这些企业具有超越竞争对手的生产效率,如果对这样一种通过内部增长形成的大企业进行分割,就等于破坏效率增长的源泉。[2]企业的合并不仅是实现规模经济的重要途径,而且可以通过将社会资源从经营不善、效率低下的企业向具有生存能力、效率高的企业转移,实现生产的合理化。总而言之,政府反垄断政策的惟一目标就是追求“卓越的经济效率”。[3]

芝加哥学派认为:从长期来看,在没有人为的市场进入限制的条件下,市场竞争过程是有效的,市场不完上可以自我纠正,国家应该尽量减少对市场竞争过程的干预。[4]反托拉斯政策的重点应该放在对企业行为进行干预上,其中主要是对卡特尔等企业间价格协调行为和分配市场的行为实行禁止,因为这些市场行为限制了产出,而未能提高生产效率,从而损害了消费者福利。而垂直限制是对市场如外部效应、搭便车、不确定等所作出的反应,不是在排他性交易、捆绑销售、地区限制还是转售价格维持通常都是具有增进效率的作用。因此,除非是在极端的情况下,垂直限制一般都是应该批准的。在芝加哥学派看来,最好的反托拉斯政策就是最低限度的干预。即使市场是不完善的,那么政府也只是会比市场更加不完善。政府和法院并不能先验的知道市场的最优结构是什么,企业行为的复杂性更令他们有限的知识捉襟见肘。政府和法院的裁决很可能不但不会改进效率状况而使其变得更糟。一些学者还从另一个角度论证减少的适当性。他们认为。大多数有竞争者发起的诉讼都应该被“扔出法庭”,竞争者提起的诉讼时因为受到了有效的行为的损害,因而他们诉讼的激烈是错误的。有效的私人诉讼应该只限于消费者的起诉。[5]这些主张在本质上都是芝加哥学派思想基础社会达尔文主义的外化表现。总之,芝加哥学派极度相信市场竞争机制的自我力量调节,其主张代表了激进的自由主义的观点,代表了一种不强调任何理想的产业组织结构的对竞争的重新定义。

芝加哥学派观点深刻影响了20世纪80年代美国反垄断执法。反托拉斯局局长的巴克斯特(William baxster)指出:“经济效率提供了惟一可行的标准,由此可以发展出可操作的规则,并且这些规则的有效性也能由此得到评判。兼并产生的效率和损失至少从理论上说是可以计算的,经济理论提供了一个事先决定哪些情况下兼并可能会减损效率的基础。而那些社会的和政治的标准就不是这样,没有客观的方式可以评价社会或政治的成本与价值。”[6]他的继任鲁尔(Charles rule)宣称,“反垄断法的语言中没有要保护小商业或原子式分散工业的要求,没有要求对特定的公民群体进行财富再分配,没有要求实现其他确定的政治和社会目标……在模糊的平民主义观念基础上倡导一种减损消费者福利的执行方案,从根本上是违背分权原则的。”[7]1984年,反托拉斯法主要行政执法机构联邦贸易委员会的主席詹姆士·米勒承认,联邦贸委会执行反垄断的效率目标源自芝加哥学派,并认为芝加哥学派才是经济学的主流学派他还承认联邦贸易委员会强调的是效率和消费者(整体)福利,而不是公正和保护小企业。[8]

芝加哥学派一元论的观点也遭到了很多人的批评,这些批评者将芝加哥学说形容为“最低纲领派”(Minimalist)以及一种 “弃权主义的效率议事表”(Efficiencyagenda abstentionism)。他们对芝加哥学派的批评主要是,芝加哥学派将现实的经济学过于简单化,没有考虑应当包括在确定贸易行为中的一系列不同的价值。芝加哥学派对于这些批评也给予回击,它则认为批评者提出的各种非效率的反托拉斯立法目的是不可取的。例如Areeda指出,所谓“公平”的理念是没有任何标准而无法遵循。

(二)经济民主观

经济民主观认为:从大量的历史文献来看,反托拉斯法在美国产生之初,其主要政策目标是保护竞争者和消费者的平等地位和经济自由,巩固美国式政治民主和社会经济基础。因此,反垄断法的目标是实现经济民主。[9]

最初明确表示使反垄断法起到实现经济民主作用设想的是美国前总统罗斯福于1938年提交议会的反垄断咨文。该咨文是鉴于以20世纪30年代危机时期美国产业复兴法的违宪判决为中心的当时的经验而提出的,意在对经济的集中置而不顾,会破坏美国传统的民主而走向法西斯的道路。因而提出了为确保政治和经济两方面的民主,必须排除经济的集中、活跃竞争的主张。

面对着经济不断恶化的局面,罗斯福上台后不久便开始推行《国家产业复兴法案》。这项产业复兴法案包括两大部分,即“工业复兴”与“公共工程于建筑规划”。“工业复兴”条申明:国家经济正处于紧急状态,因此有必要部分暂停实施反托拉斯法;工业各行业成员可与政府合作,制定本行业的公平竞争法规;法规一旦由总统批准,将对全行业具有法律效力,并由法庭强制执行。罗斯福在签署《国家产业复兴法》的当天,便决定任命负责主持工业复兴工作的休•约翰逊将军担任根据该法授权即将建立的工业复兴局的局长,来执行法律的第一部条款。6月20日,国家工业复兴局宣告成立。约翰逊走马上任后,全力投入了工业各行业的公平竞争法规的制定工作。

在经过罗斯福及其政要们的努力,相关行业的竞争法规基本都出炉;但是实施很快出现了诸多问题,价格控制是这些问题的核心。在价格政策方面,新政的设计者们是想在工资增长的同时,尽可能地延迟工业品价格的增长;必要时降低工业品价格,以提高社会购买力,恢复国内市场,从而达到复兴工业的目的。但企业家们却渴望得到更多的利润,因此一直在寻求固定价格、甚至控制生产的权力。这些直接和间接的控制价格的条款与法规执行机构的构成成分结合在一起,实际上使控制生产和价格的大部分权力落入了雇主手中。雇主掌握了固定价格的权力,一方面可能意味着提高工业品价格,如果这样,就会减缓或抵销社会购买力的增长;另一方面,可能意味着竞争性地削减工业品价格,如果这样,就会导致劳工工资和生活标准的下降,使社会购买力缩减,并且会挤垮小企业,加速垄断的趋势。不论出现哪一种情况,都会推迟或扼杀工业乃至整个经济的复兴。[10]1933年12月,在“特别工业复兴委员会”的会议上,特格韦尔指责行业法规未能向公众提供以往竞争和公共权力机构所提供的那种保护,使其从价格上涨中幸免。杰拉尔德•奈参议员指责国家工业复兴局成了垄断的保护人。他指出:在钢铁、电力、水泥和造纸业中,大康采恩正在利用从它们自己制定的行业法规中获得的权力,来歧视本行业中的小竞争者。威廉•博拉参议员则提出了一项《国家产业复兴法》的修正案,试图结束对反托拉斯法的暂时中止。[11]

1935年2月20日,罗斯福向国会提交咨文要求将《国家产业复兴法》的实施年限延长至1937年。鉴于国家工业复兴局在推进工业复兴过程中所表现出来的各种弱点和不足,罗斯福在咨文中提出了改进国家工业复兴局工作的方向。他指出,“绝不能允许或宽恕工业内部的垄断和企业固定价格。我们必须保证(给予企业的)通过合作来防止不公平竞争的特权不会变成一种窒息公平竞争的特许证……尤其对小企业应该给予更多的保护,使其免受歧视和压迫”;他郑重地告诉国会:“《国家产业复兴法》的基本目标和原则是正确的。抛弃它们是无法想象的。这将使工业和劳工的混乱状态卷土重来。”[12]有关罗斯福的设想,参议院中观点并不完全一致。大多数议员同意来自中西部农业州的参议员们的意见,即恢复反托拉斯法的实施;部分参议员则坚持要削减法规执行机构的权力。经过将近两个月的公开听证和对《国家工业复兴法》执行情况的调查分析,参院财政委员会草拟了一份参院决议案并于5月14日获得通过。该决议案同意仅将《国家工业复兴法》延长10个月,同时,所有现存的行业法规在30天内将被废止,或者为适应新的需要而重新修正。[13]为了改变这种不利局面,美国联邦政府很快向众院提交了一份折衷法案,建议将《国家工业复兴法》延长2年;同时废止已在实行的固定价格,除非在政府的控制下,“为禁止差别对待性的削价,或为保护小企业免受歧视和压迫,抑制垄断的发展,防止矿藏资源的浪费”而实行的固定价格。但是这些努力都被著名的“谢克特兄弟家禽公司诉美利坚合众国”案判决全部击溃。1933年5月27日,美国最高法院在审理“谢克特兄弟家禽公司诉合众国”案中以全体一致的判决,裁定《国家产业复兴法》违宪。[14]

谢克特兄弟在纽约布鲁克林经营一家家禽公司,从事批发家禽的业务。由于出售病鸡和不公平地对待雇员而被国家工业复兴局判定违反《活禽法规》。谢克特兄弟不服该裁决,将联邦政府的诉至纽约地方法院。纽约地方法院支持原告,判决联邦政府败诉。当时的司法部长卡明斯和国家工业复兴局主管里奇伯格则将此案上诉到最高法院。最高法院在判决中认为:《国家产业复兴法》侵犯了宪法保留给州的管理州内贸易的权力领域。撰写这份判决词的首席大法官查尔斯•埃文斯•休斯指出:“非常形势并未创立或扩大宪法权力”,而国会授予总统制定甚至批准行业法规的权力是一种违宪的权力委任。这项法律所宣布的方针如此宽泛,以至“总统在批准或规定行业法规方面,进而在全国工商业管理立法方面的处置权实际上成了不受约束的。”“这样一种委任立法权在我国的法律中闻所未闻,也与国会享有的宪法特权和职责完全不一致。”休斯进一步指出:活禽屠宰既非“州际贸易”,也不足以“影响州际贸易”,联邦没有理由对其进行工资工时管制。因此,他代表联邦最高法院宣布:活禽法规的条款“无效”,“定罪的裁决必须撤销。”[15]随着1935年美国最高法院宣布《全国产业复兴法》“违宪”,“新政”第一阶段的结束,反托拉斯法重新得到实施并在30年代后期掀起战前实施竞争政策的第二个高潮。

与罗斯福新政相对应的还有个特殊的时代背景,即法西斯的上台。1922年10月28日意大利法西斯上台、1931年9月18日日本法西斯发动侵华战争、1933年1月30日德国纳粹掌握政权,德、日逐渐成为欧、亚两个战争的策源地。在这种政治潮流的影响下,美国国内的法西斯势力乘机抬头。除原有合法的极右退伍军人组织“美国军团”和老牌的恐怖组织“三·K”党外,危机期间还建立了“黑色军团”“银衫军团”“美国法西斯协会”等,他们在“社会主义”、种族主义或反共的伪装下,主张建立独裁制度。得过诺贝尔奖金,拥有34个学位,当过30年哥伦比亚大学校长的古拉斯·默里·巴特勒对学生说:“极权制度培养出来的人比民主制度培养出来的人更聪明,更坚强,更勇敢。”[16]面对国内外严峻的政治环境,美国最终选择对原有的资产阶级民主制度进行改良的方式以避免走上法西斯主义的道路。这种政治环境与应对策略的选择使得罗斯福政府在反垄断法实施上具有很明显的民粹主义。罗斯福在1938年向国会提交的反垄断咨文中,第一次明确表示了通过反托拉斯法实现经济民主的设想。他指出:“对经济力量的过渡集中置之不顾是对美国民主传统的破坏,是走向了法西斯道路。为了确保政治与经济两个方面的民主,必将被少数人拥有的操纵国家经济生活的权利分散给多数人。垄断力量以及垄断力量的滥用部分或者全部地取消了经济机会均等,是违反经济民主的。所以担负着保障经济民主任务的国家应该以法律为手段,对垄断力量予以有效的控制。”[17]

这种经济民主的设想在二战以后成了反垄断法以国际规模广泛出现的理论基础。在德国,希特勒政权垮台后,同盟国于1945年8月签订的《波茨坦协议》认为,德国的垄断组织是发动这种战争的祸根。因此,必须尽可能的消灭因卡特尔、辛迪加、托拉斯等垄断集团的形成造成的过分经济集中,发展市场经济和企业自由竞争。于是在盟军的监督和支持下,以美国反托拉斯法为蓝本制定了德国的《反限制竞争法》。在美国对日本军事管制期间,制定了日本《禁止垄断法》,拆散了三菱、三井、住友等财阀,排除经济力量的过渡集中。[18]


[1] Richard A. Posner,1981,The Economicsof Justice,HarvardUniversity Press,pp.92—94

[2]参见辜海笑著:《美国反托拉斯理论与政策》,中国经济出版社2005年9月版,第27页。

[3]复彩霞:《新经济时代反垄断政策面临的挑战》,《西北大学学报》(哲社版)2001年第4期。

[4]陈秀山:《现代竞争理论与竞争政策》,商务印书馆1997年版,第84—87页。

[5] Frank H. Easterbrook , 1986 , Workable Antitrust Policy , MichiganLaw Review ,Vol84, p.1696.[6]William Baxster,Responding to theReaction:The Draftsman`s Review,in M.Fox and James Halversoned,Antitrust Policyin Transition:TheConvergence of Law and Economics (Chicago:America Bar Association ,1984), pp.308—321

[7]Charles F.Rule,AntitrustConsumers and Small Business,Speech before the 21st New England Antitrust Conference,1987.

[8]王源扩:《我国竞争法的政策目标》,《法学研究》1996年第5期。

[9]朱宏文、王健著:《反垄断法—转变中的法律》,社会科学文献出版社2006年版,第27—28页。

[10]参见胡成国著:《塑造美国现代经济制度之路》,中国经济出版社1995年版,第106页。

[11] Schlesinger, The Coming of the New Deal. P.131.

[12] The Public Papers and Addresses of Roosevelt.Vol.4, Pp.79-83.

[13] Fainsod et al., Government and the American Economy. P.539.

[14]参见胡成国著:《塑造美国现代经济制度之路》,中国经济出版社1995年版,第108—110页。

[15] Stephen B. Presser & Jamil S. Zainaldin, Law and American History: Case and Materials. Minnesota. 1980. Pp.681

[16]黄安年:《罗斯福新政的地位和阶级实质》,《北京师范大学学报》1982年第4期。

[17]关在汉:《罗斯福选集》,商务印书馆1982年版,第186—188页。

[18]朱宏文、王健著:《反垄断法—转变中的法律》,社会科学文献出版社2006年版,第27—28页。

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来源:垄断杂谈

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